劉紀鵬 （首都經濟貿易大學教授） 劉妍（國家發改委宏觀經濟研究院研究員）
我國長期以來“重發(電)輕供(電)”,造成電網建設投入不足,電網發展嚴重滯后。隨著“電荒”的出現,政府對原“十五”規劃進行了調整,電源投資比重加大,與此同時,2004年電網投資占電力投資的比重卻由2002年的77%降為31%。隨著電源建設步伐的加快,電網規劃建設滯后和輸電能力不足的問題日益突出,加劇了電網與電源發展不協調的矛盾。統一的國家電網體系在實踐中是否必要？
從“九五”后期開始,直到整個“十五”期間,人們對電網是否需要全國聯網的認識并不統一,主要有以下兩種擔心：一是從安全性和技術性的角度質疑全國聯網的發展方向；二是認為全國聯網會鞏固國家電網公司的壟斷體制,不利于市場競爭,也不符合電力改革的發展方向。在當前我國電力工業發展迫切需要全國聯網的重要時期,克服這兩種對全國聯網的偏見至關重要。
加快全國電網聯網具備理論和現實基礎
統一的國家電網體系不僅在實踐中是必要的,而且在理論上以下述四個理論作為依托：
(一)非均衡論
我國能源分布和生產力發展水平、消費水平很不均衡,決定了我們的電力結構和供求關系上呈現“非均衡”性：第一,水力和煤炭資源的分布重心在西部和北部,而能源和電力需求的負荷中心是在東部和東南部。第二,我國地域遼闊,東西時差大,南北溫差大,客觀上也形成了供用電不均衡的特征,決定了不同地區用電高峰和低谷的不同。第三,我國水資源豐富,不同流域間的豐枯水季節不同,為保持均衡供電,就需要在不同的流域之間進行水電和火電資源等調配。
認識到我國電力資源分布和電力市場負荷之間的這種非均衡狀態,就要求構筑跨區聯網基礎上的全國統一電力市場,以最有效的方式利用資源,在全國范圍內實現資源的優化配置,最終在轉變經濟增長方式和克服單純以各供電區各自為戰、擴大電源建設來實現各自平衡的舊體制復歸的基礎上,通過大區之間的資源優化配置和調劑來為社會提供優質的電力產品和服務。而“非均衡論”則是實現全國聯網轉變經濟增長方式的重要理論支點。
(二)大循環論
所謂大循環,就是在全國聯網的基礎上,讓地方政府從地方經濟的整體格局和當地消費者的消費權益出發,算大賬不算小賬,獲取成本較低的電力資源,這樣做,盡管使用外地低價電會使本地區、本系統的電廠受損,換來的卻是整個地區工商產業用戶的用電成本下降,利潤上升,這必然會使當地稅收增加。
改革目前的行政審批電價體制是目前電力改革的關鍵,而電價改革的核心就是要用在尊重市場供求關系基礎上形成的競價上網電價取代不合理的行政審批電價。實現全國聯網就是要構筑競價上網的電力市場平臺。因此,在全國聯網的基礎上推動競價上網,使我國的電力工業體制從小循環步入大循環,一方面要通過對大循環的理論深入探討和普及宣傳,通過真正的競價上網,破除地區分割和封鎖,讓各地方“諸侯”認識到“從保護一點打擊一片”到“受益一片,補貼一點”的經濟合理性,最終實現資源使用的最大效益；另一方面就是讓人們看到只有實現全國聯網,構造全國統一市場,才能通過資源的優化配置,競價上網,優勝劣汰,通過大循環讓消費者受益。
(三)有限競爭論
建立國家統一輸電網體系的重要理論基礎就在于電網經營領域是自然壟斷行業,這一行業在較長時期都不可能是充分競爭的領域,即使是在配電網適度引入競爭機制也是有限的。有限競爭論是在今后較長一段時間內國家輸電網和地方配電網統一建設和管理的重要理論基礎。簡單地認為國家電網公司的存在并實現全國聯網就是搞大一統的舊體制復歸,阻礙競爭的提法是缺乏理論和現實依據的。
(四)區域同構論
我國行政區域的劃分是由于我國地域遼闊和地理環境的差異性決定的,同一行政區域內不僅地理自然環境基本相似,而且經濟發展水平和用電負荷能力也相對接近,這形成了電力資源分布和市場負荷“區域同構”的特征,即在一定區域內,電力資源的配置基本相同,電力需求接近,相互間互濟調節的能力十分有限。
在我國現有的電力資源分布集中地和用電負荷中心不匹配的非均衡條件下,僅強調大區內部的資源優化配置和大區內省與省之間的電量交換是不夠的。在全國聯網沒有形成的背景下,僅從打破壟斷的片面認識出發,突出大區電力管理體制,弱化國家電網統一管理體制,也是不可取的。當前,應該做的是建立更高一級電壓等級的全國網架,加快全國聯網,以更大范圍實現電力資源優化配置,把黨中央強調指出的科學發展觀落到實處。
完善國家電網的統一組織體制是實現全國聯網的保證
根據預測,到2020年,我國全社會用電量將達到約4.6萬億千瓦時,需要裝機容量約10億千瓦,在2005年的基礎上翻一番。這就意味著,從現在起到2020年的15年間,我國將需要新增裝機5億千瓦以上,年均新增裝機超過3300萬千瓦,電力需求和電源建設的市場空間十分巨大。同時,我國電網面臨持續增加輸送能力,將大規模電力從發電廠安全可靠地輸送到終端用戶的艱巨任務。這一歷史使命和重任,更突出了全國聯網的重要性。而從現實角度看,全國聯網的工作重點是跨區聯網,把目前大區之間的無連接變成有連接,弱連接變成強連接,而要實現這一目標,僅靠五個區域電網公司和中國南方電網公司是不可能的。在今后較長的時間內,建立并鞏固一個強大的國家電網建設和經營體制是實現全國聯網的前提。
2002年以來的電力體制改革保留并完善了國家電網公司體系,并在此基礎上進一步提出加速推進全國聯網,以在更大范圍內實現全國電力資源優化配置的進程,是十分正確的。在三年來我國電力工業渡過“電荒”的實際檢驗中,統一的國家電網公司體制發揮了重大作用：一方面,在大區之間通過電量的調劑經受住了“電荒”在“卡脖子”時段的考驗；另一方面,又統一規劃,在大區間最薄弱的環節加快了電網建設的速度和投資的力度,從電力體制改革和電力工業發展的兩個層面對我國在2020年前保證經濟增長、建設和諧社會、實現全民奔小康的目標打下了基礎,拓展了空間。
在我國電力體制實現網廠分開后,統一規劃和建設電網,并根據全國聯網的需要改革并完善國家電網的統一組織體制,提高電力能源的安全和運營效率,是符合電力行業“十一五”規劃和我國十六大提出的全面建設小康社會的基本要求的。因此,建立和完善統一的國家電網體制是深化電力工業改革的必然選擇。
我們必須充分發揮社會主義市場經濟體制的優勢,面對我國電力資源、市場和體制非均衡特點以及電網建設長期落后的現實,在全國聯網的基礎上,加強跨區聯網建設、西電東送、南北互供是電力工業發展的長期目標。在強大的國家級電網基礎上,由國家電網公司作為國家級主體主要負責跨省和跨區的輸電網運營,負責對大區之間電力市場的調配。這決定了統一的國家電網組織體制將在較長的時期內發揮作用,而不應是權宜之計。
值得指出的是,國家電網組織體制的強化與電力體制改革的發展方向并不矛盾。首先,國家電網在建設和運營環節治權的統一并不妨礙從電網建設融資和電網公司產權體制改革的要求出發實現產權的多元,這一點無論是從歐美國家電網公司的產權和治理結構實情看,還是從輸電網作為自然壟斷產業的特點看,自然壟斷行業的治權統一和股份制基礎上上市融資導致的產權多元是可以并行不悖的。因此,在當前的電力工業發展背景和體制改革現狀下,在國家電網公司控股的基礎上,適當考慮在省和大區公司的基礎上探索股份制改造和上市融資是十分必要的。其次,在網廠分開的基礎上,必須進一步對輸配分離的組織改革和技術手段的實施作出時間上的安排,充分調動省市、大區等各方面的積極性,實現統一規劃基礎上的有序競爭。
